Los servicios de transporte público pueden ser más baratos y mejores si se contrata el derecho de explotación, afirma Infrastructure Australia.
«Los gobiernos deberían adoptar la opción por defecto de exponer los servicios de transporte público a una oferta competitiva a través de la franquicia», dice el informe.
«La experiencia, tanto aquí como en el extranjero, demuestra que la franquicia de transporte público puede ofrecer mejores servicios a los viajeros y un ahorro significativo para los contribuyentes. La reinversión de este ahorro en nuestras redes de transporte público contribuirá a la creación de las infraestructuras que Australia necesita para hacer frente a los retos del crecimiento futuro», sugiere el director general de Infrastructure Australia, Philip Davies.
«El modelo realizado por PwC para Infrastructure Australia reveló que la franquicia de los servicios de transporte público tradicionalmente operados por el estado, el territorio y algunos gobiernos locales en todo el país podría generar hasta 15.500 millones de dólares en ahorros para los contribuyentes en 2040, dinero que podría reinvertirse en la red para ofrecer más y mejores servicios».
Todo esto suena muy bien, salvo que la experiencia ha sido bastante más variada de lo que sugiere la agencia.
Para encontrar un ejemplo de franquicia en la práctica no hay más que mirar a Melbourne, una ciudad que ha tenido sus altibajos en la calidad del servicio desde que sus sistemas de tren y tranvía fueron contratados al sector privado, una medida que un ministro de transporte del gobierno estatal admitió que «no era más barata» que un sistema totalmente público.
¿Qué es la franquicia?
La franquicia es un modelo de privatización parcial de los servicios de propiedad estatal en régimen de monopolio.
Aunque se ha puesto de moda en la era de los gobiernos pequeños, la franquicia no es del todo nueva. Francia y España llevan más de cien años otorgando concesiones de agua, por ejemplo.
La franquicia fue propuesta por el reformador social de la época victoriana, Sir Edwin Chadwick, como solución a los problemas del monopolio natural. Cuando la competencia no es posible dentro de una industria, pensó, la competencia por los derechos temporales de explotación del servicio podría ser un buen sustituto. Las franquicias del monopolio podrían subastarse al postor que ofreciera las condiciones más atractivas, como el precio más bajo para los consumidores.
La propiedad de la infraestructura y las decisiones estratégicas, que en el caso del transporte público incluyen la planificación de la red, la inversión en nuevas infraestructuras, los precios de las tarifas y los horarios, sigue siendo del gobierno o de reguladores independientes.
El transporte público es un candidato obvio para la franquicia. Muy pocas ciudades del mundo tienen una densidad suficiente para que los proveedores privados puedan recuperar la inversión, y mucho menos obtener beneficios en la gestión de los sistemas ferroviarios (Tokio y Hong Kong son los únicos ejemplos), por lo que la mayoría de los sistemas ferroviarios requieren un importante apoyo gubernamental. Si un político busca una forma de aliviar la carga del transporte sobre las arcas públicas o de apaciguar a los furiosos viajeros, abrirlo al sector privado manteniendo el control final puede parecer una opción tentadora.
La experiencia de Melbourne
Los sistemas metropolitanos de ferrocarril y tranvía de Melbourne son dos de los principales ejemplos mundiales de franquicia en el transporte público. Todos los demás servicios ferroviarios metropolitanos importantes de Australia son de gestión pública, mientras que las redes de autobuses, trenes ligeros, ferrocarriles regionales de pasajeros y transbordadores de la mayoría de los estados son una mezcla de operaciones privadas y públicas.
El gobierno de Victoria empezó a reformar el transporte público en 1992, reduciendo la plantilla de la Comisión de Transporte Público de 18.000 a 8.400 personas en pocos años y acabando por dividirla en cinco entidades corporativas. Las primeras franquicias se adjudicaron en 1999, pero en 2002 los franquiciados sufrían graves problemas financieros; una empresa renunció a sus contratos en diciembre de ese año.
La gobernanza del sistema ha pasado por muchas iteraciones en ese tiempo, y puede volver a cambiar pronto. Los actuales acuerdos de franquicia expiran en noviembre de 2017, y el gobierno debe concluir pronto las negociaciones con los actuales proveedores para otro contrato de siete años. Ha declarado que «si las negociaciones con los operadores no cumplen las expectativas del Gobierno de Victoria de ofrecer mejores resultados a los pasajeros, se considerarán opciones alternativas». El Sindicato de Ferrocarriles, Tranvías y Autobuses ha estado haciendo campaña para que el gobierno reanude la operación – y si hay algún gobierno que tomaría la opción, es el actual de Victoria.
Los problemas de servicio surgieron en los primeros contratos debido a los esfuerzos de los proveedores por recortar costes y competir con las empresas que controlan otras partes del sistema. Al principio, el sistema de trenes estaba gestionado por dos empresas diferentes, y durante un tiempo los usuarios de los servicios Connex se encontraban con mapas que sólo incluían los servicios gestionados por esa empresa, como si la otra mitad del sistema no existiera.
Los habitantes de Melbourne también han tenido que lidiar con prácticas que muchos consideran que los contratistas juegan con el sistema para cumplir los incentivos de puntualidad, como saltarse ciertas estaciones o terminar los servicios de tranvía en lugares arbitrarios para poder dar la vuelta.
También están los tan denostados autobuses de Melbourne. La Asociación de Usuarios del Transporte Público -una organización sin ánimo de lucro que comenta habitualmente el transporte público de la ciudad- dice que está recibiendo un número creciente de quejas sobre Transdev, que está a mitad de camino en un contrato de siete años para operar alrededor de un tercio de los autobuses de Melbourne. Recientemente se ha revelado que uno de cada cinco servicios de Transdev llega con más de 5 minutos de retraso. También existe la percepción de que la limpieza está pasando a un segundo plano.
Un documento de 2015 elaborado por académicos de la Universidad de Melbourne y del RMIT puso de manifiesto una serie de problemas que socavan el funcionamiento eficaz del sistema, muchos de los cuales resultarán familiares a los observadores de las asociaciones público-privadas: indicadores de rendimiento inadecuados, debilitamiento de la capacidad de planificación estratégica del sector público, captura normativa, reducción del número de empresas dispuestas a aceptar contratos y desplazamiento gradual del riesgo del sector privado al gobierno.
El sistema de franquicias de Victoria «no está reduciendo los costes ni mejorando la eficiencia operativa», afirman los autores del informe, John Stone, Yvonne Kirk y John Odgers.
«Esto ocurre a pesar del importante crecimiento del patrocinio, y es contrario a las predicciones de los primeros defensores de las franquicias».
¿Qué impulsa los cambios en el mecenazgo?
Dar la responsabilidad del riesgo a la parte más capacitada para gestionarlo es una parte importante de la contratación. Sin embargo, la experiencia de Melbourne sugiere que los principales impulsores del patrocinio y la calidad del servicio – dos de las medidas más importantes – no han sido nada en el control de los franquiciados, sino tendencias demográficas más amplias y la cantidad subyacente que el gobierno invierte en infraestructura.
El número de usuarios del sistema ferroviario de Melbourne ha aumentado considerablemente desde principios de la década de 1990. Hoy en día, casi el doble de personas cogen el tren que cuando se concedió la primera franquicia, y el uso del tranvía ha crecido un 45% en el mismo periodo. Sin embargo, la trayectoria ascendente comenzó durante el periodo anterior a la concesión, cuando los servicios de transporte público se estaban corporativizando y se mejoraba la puntualidad y la fiabilidad.
El rendimiento se resintió durante un tiempo mientras los servicios se adaptaban a este aumento. Un aumento inesperado, hace unos 10 años, causó hacinamiento e insatisfacción, aunque las cosas han mejorado. Sin embargo, hay consenso en que, a pesar de los incentivos a la calidad del servicio, este crecimiento no se ha debido principalmente a nada que hayan hecho los contratistas para animar a la gente a cambiar de modo de transporte, sino al crecimiento de la población de Melbourne y al fuerte aumento de los puestos de trabajo en el CBD.
Incluso la calidad y la regularidad del servicio no dependen tanto de los contratistas como se podría creer. El Auditor General de Victoria señaló el año pasado que los principales factores que explican las mejoras en el rendimiento de los trenes desde 2009 son cuatro: una mayor inversión de los contribuyentes en la red, nuevo material rodante, un crecimiento estable del patrocinio, así como iniciativas de rendimiento de los franquiciados, aunque sostuvo que las deficiencias en el diseño y la aplicación de los regímenes de rendimiento seguían causando problemas.
¿Mismo coste, menos responsabilidad?
La reputación de los operadores de franquicias ha sufrido altibajos a lo largo de los años, explica el portavoz de la Asociación de Usuarios del Transporte Público, Tony Morton.
«La verdad básica es que el nivel de inversión pública y de apoyo a las operaciones de transporte público desempeña un papel mucho más importante en su éxito relativo en comparación con el tipo de propiedad o el método de contratación», dijo a The Mandarin.
«Los servicios de tren y tranvía de Melbourne sufrieron el abandono político en los años previos a las elecciones de 2010, cuando el gobierno no respondió a un auge del patrocinio impulsando una mayor eficiencia e invirtiendo en la ampliación del servicio. Las mejoras desde entonces se deben en gran medida al aumento de la inversión pública».
El principal argumento de Infrastructure Australia para ampliar el uso de la franquicia es que ahorraría dinero, mucho dinero, en su opinión. Pero la entonces ministra de Transporte Público de Victoria, Lynne Kosky, admitió en 2009 que no costaría más gestionar el sistema de Melbourne de forma pública (aunque sí argumentó que aportaba mayor innovación).
Preguntada por las ventajas de la privatización, dijo: «No es más barato: «No es más barato. Hemos tenido que invertir mucho más dinero en el sistema».
Aunque creen que podría ahorrarse algo de dinero utilizando el modelo, los académicos especializados en transporte público John Stanley y David Henscher piensan que la cifra de 15.500 millones de dólares de ahorro que promueve Infrastructure Australia es probablemente exagerada. Según ellos, la IA ha ignorado otros tipos de contratación con el sector privado, así como la reforma de la gobernanza de los sistemas públicos, algo que mejoró el sistema de Melbourne durante su fase de corporativización previa a la concesión de franquicias a principios de la década de 1990.
Y es probable que haya contrapartidas. La primera ronda de licitaciones competitivas puede generar ganancias inesperadas, afirman, aunque dependiendo de lo bien gestionado que esté el servicio, el ahorro podría ser relativamente pequeño, y «esto será en parte a costa de la calidad del servicio».
Lo público frente a lo privado no es el juego principal
La PTUA se muestra escéptica ante las afirmaciones de grandes ahorros.
«No vemos ninguna prueba de que la franquicia haya supuesto realmente un ahorro de costes», afirma Morton, aunque añade que tampoco está claro que sea más cara. Sin embargo, sí parece «haber reducido la transparencia al permitir a los organismos públicos controlar cómo se gasta el dinero».
Morton tampoco está convencido de que la privatización impulse la innovación. «Hemos visto innovaciones sustanciales en operaciones públicas en Europa, Canadá y Australia (con Perth a la cabeza), todos ellos con mejores registros de cambio de modo de transporte y satisfacción de los pasajeros que Melbourne», afirma.
La PTUA considera que la cuestión de quién está al mando no es realmente importante: lo que realmente marca la diferencia es la calidad de la gobernanza y la cantidad subyacente de inversión gubernamental. Esto se hace eco de los debates en otros campos, como la educación, donde los argumentos sobre lo público frente a lo privado pueden eclipsar reformas para las que hay pruebas mucho más sólidas.
«La franquicia nos parece una solución en busca de un problema: no ha cumplido su promesa en Melbourne», afirma Morton.
«En el mejor de los casos, no puede hacer ningún daño, si existe una sólida cultura de planificación pública que mantenga el sistema responsable ante el interés público, respaldada por sólidos mecanismos de auditoría y rendición de cuentas que «sigan el dinero» en las propias operaciones privadas.
«De lo contrario, es probable que acabemos con algo muy parecido al statu quo, pero con menos responsabilidad directa ante el público viajero y los contribuyentes».
